新的民事诉法修改后,在民行检察监督工作中,检察机关除了依法行使抗诉监督权外,还可以用检察建议的形式,对民事生效判决和裁定、民事审判活动中发生的审判程序违法、执行违法、调解违法依法进行监督,形成了多元化的监督格局,为检察机关依法监督提供了可以选择的空间。适用民行检察建议程序简单、方便快捷、减少讼累、减少诉讼成本,可谓民行检察监督中“短、平、快”的“轻骑兵”,为检察机关维护当事人的合法权益发挥了应有的法律监督作用,但由于立法及司法解释未对民行检察建议作统一的“硬性”、“刚性”规定,所以在检察、司法实践中,存在法律监督适用不规范、主观随意性大、是否采纳无法律依据等问题,造成了民行检察建议操作难、法律适用难的困境,在一定程度上影响了民行检察建议法律监督效果的有效发挥。
一、民行检察建议适用困境
1、民行检察建议缺乏法律意义上的权威性。
《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零八条规定,最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。第二百三十五条规定,人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。以上这些法律规定,从立法的不同层面赋予了检察机关对审判活动、审判程序中审判人员的违法行为、执行活动的监督权,规定了可以选择抗诉和检察建议的监督方式,增加了检察机关监督手段的可选择性。
《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十一条规定,人民检察院提出抗诉的案件,接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定;有本法第二百条第一项至第五项规定情形之一的,可以交下一级人民法院再审,但经该下一级人民法院再审的除外。这是民事诉讼法赋予民事抗诉的刚行规定,是民事诉讼法赋予检察机关的法律监督权威。从这一法律规定可以得出结论,对检察机关提出的抗诉,就一定必然引起再审。但是,由于在立法上对民行检察建议的法律地位尚未明确,所以民行检察建议就不象按照审判监督程序提出的抗诉一样,必然引起法院对案件的再审、采纳或纠正。从人民法院的角度看,民行检察建议既然是建议,就可以采纳,也可以不采纳。纠正与不纠正,再审与否,主动权在法院。有的法院甚至将检察建议与当事人申诉案件同等对待,因此,在检察、司法实践中,民行检察建议难以达到法律监督的有效目的,使法律规定的检察机关“刚性”监督“柔性”化了,也难以在人民群众中树立检察机关法律监督权威。
2、民行检察建议的法律适用随意性大。
当前,对于一个按照审判监督程序规定需要再审的案件,是选择适用抗诉还是选择适用检察建议再审没有明确的法律界定。在民行检察监督工作中,有的人认为,标的额小的、调解错误的案件和案情简单的案件可采用检察建议的监督方式,而有的人则认为,疑难复杂的案件也可以采用检察建议的监督形式,因为检察建议不同于抗诉要向上一级提请,它可以直接面向同级法院提出,简单快捷,也容易接受,而且改判得快,能在一定程度上,提高办案效率。因此,在日常民行检察监督办案中,对比较适合抗诉条件的案件也采用了检察建议,这样一来,就可能使抗诉这一法定监督方式出现虚设的倾向,最终则会因为检察建议和抗诉的“滥用”,导致检察机关法律监督机制的“弱化”。
3、适用民行检察建议办案结果无法律保障。
在现阶段,从一定意义上说,民行检察建议的法律适用,其本质上不具有法律约束力,被建议者对检察建议是否采纳,只凭其自由裁量,主观随意性大,同时又没有法定的跟进监督措施。在民行检察监督工作中,民行检察建议自身也没有形成一套比较完整的法定适用机制,法律也没有规定被建议者反馈的期限和反馈的方式等,由于缺乏相应的法律跟踪监督制度,遇到被建议者对检察建议拒不采纳或不予理睬,检察机关便“束手无策”,没有法定的制约手段,造成了民行检察建议法律适用上的“苍白无力”,使检察机关的法律监督不能发挥应有的监督作用。
二、民行检察建议适用对策
针对民行检察建议法律适用困境,笔者结合在办案中适用民行检察建议的具体实际体会,认为可以采取以下对策:
1、亟待立法规范民行检察建议的法律地位。
《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条规定,人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。《中华人民共和国行政诉讼法》第十条规定,人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。这从法律上确定了检察机关的法律监督权。无数的客观实践证明,监督要有手段,没有手段的监督,是“纸上谈兵”。即然检察机关的监督是法律监督,因此,检察机关的监督必须有法律做后盾、做保障。《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十一条对民事抗诉做出了“必然引起再审”的“刚性”法律规定。那么,民行抗诉和民行检察建议,就现时法律规定看,二者承担的法律监督功能是相同的,即然承担的法律功能相同,就应当同样赋予民行检察建议与民行抗诉的“必然引起再审”或是否采纳复函的法律功能。
2、应立法明确民行检察建议的适用范围。
要搞好民行检察建议的顶层设计。民行检察建议作为民行检察监督的手段之一,其具有适用简便、节约司法资源的积极一面,但要防止其适用的主观随意性,应在法律规定上对民行检察建议适用范围和条件加以界定和限制,笔者认为适用民行检察建议应当注意把握如下几方面:一是对诉讼标的额较小,社会影响不大的案件,如轻微伤导致的人身损害赔偿、相邻权纠纷等简易案件应采用检察建议监督,对这类案件如果抗诉,要经过上级院,再到法院,耗时较长,可能引起矛盾再激化,所以为及时化解矛盾,便利当事人诉讼,对此类案件检察机关发现裁判确有错误,就可采用检察建议的方式,对法院的审判活动实行法律监督。二是对确有错误的民事调解书可采用检察建议进行监督。按照法律的规定,民事调解书一经送达当事人,即与判决书具有同等的法律效力,对确有错误的调解书可以用检察建议的方式进行监督可减少当事人诉累,也能提高检察机关的法律监督效率,真正体现司法为民的根本综旨。三是对于依法确有错误的财产保全和先予执行裁定采用检察建议监督。因为这两类民事裁定涉及的内容均是当事人的财产,时间拖长会给被保全人被执行人造成经济损失,可采用检察建议的方式,缩短诉讼时间,减少当事人的损失。四是对确有错误的暂缓执行可以采用检察建议监督。用检察建议的方式及时要求人民法院暂缓执行,可及时防止和避免错误判决、裁定被执行,后经审判监督程序改判纠正所带来的执行回转困难。
3、要在立法滞后情况下科学适用检察建议。
要依法科学改变以前的民行检察建议,一“纸”过去,没“言语”,过程机械,形式生硬的做法。要积极转变民行检察监督理念,对检察建议实行“当面沟通、书面建议、跟踪问效”,使检察建议由“背靠背”转为“面对面”,要解决被建议方心里没准备,对检察建议内容“摸不准、吃不透、心不通、气不顺”的问题。如果被建议者对检察建议心中有“结”,发去的检察建议有的虽然整改了,但整改的内容也会丢三落四,没有完全到位,没有实现民行检察建议应有的法律价值。要以”先沟通”、“后建议”的民行检察建议新模式改变以往的“建议不见面,建议难兑现”的尴尬窘境。也就是说,检察机关要把拟建议的内容向被建议者当面通报,就民行检察建议认定的事实、法律依据、应整改的意见和建议等,面对面的同被建议者进行充分沟通、交换意见,使其心悦诚服,然后在此基础上,制发书面检察建议。检察建议发出后,还要认真收集检察建议的整改情况、反馈信息,认真评估检察建议的法律效果,实地了解整改情况,追求检察建议的最佳实效,从而实现民行检察建议应有的法律价值。
(作者单位:黑龙江省黑河市爱辉区人民检察院)
