【关键词】未成年人；捕诉监防一体化；工作机制 

　　一、未成年人“捕诉监防”一体化机制的运行现状 

　　近年来,各地检察院纷纷成立未成年人刑事检察专门机构,并且在实践中逐步将未成年人的刑事诉讼的不同程序和阶段集中于一个专业部门,并赋予新的内容和特点,形成了“捕诉监防”一体化的格局,将惩罚犯罪与教育挽救结合起来。[1]如贵州省贵阳市南明区检察院成立了未成年人刑事检察科,以规范未成年人犯罪案件的办理,强化审查批捕和审查起诉的无缝衔接;[2]江苏省如皋市人民检察院成立以侦监、公诉、预防一体化办案机制的“女检察官未成年人犯罪案件专案组”;[3]浙江省杭州市萧山区检察院建立捕诉防一体的联动保护机制;[4]江苏省徐州市鼓楼区检察院专门成立“未成年人案件审控组”,负责案件的审查批捕、审查起诉、出庭公诉、诉讼监督及犯罪预防等工作。[5]而上海市未成年刑事检察工作是颇具特色和规模的。从1996年开始,该市所有基层检察院均成立了独立建制的未检部门,到2009年,上海市人民检察院成立了全国第一个省级检察院未成年人刑事检察处,形成了一支拥有百余名专职干部的未检队伍,承担全市未成年人刑事案件的审查批捕、审查起诉、出庭公诉、诉讼监督、预防未成年人犯罪以及对涉罪未成年人进行矫正等工作。未检办案工作模式也经历了“捕诉分离”—“捕诉一体”—“捕诉监防一体化”的发展过程,即以构建办案、教育、矫治、预防一体化工作机制为目标,根据涉罪未成年人的生理心理特点,自受理提请批准逮捕案件起,全面承担案件的办理、矫正失足未成年人、预防未成年人犯罪以及参与社会治安综合治理等工作职责。[6]目前,全国已经成立了300多个专门并且具有独立编制的未成年人刑事检察工作机构、300多个无独立编制的未成年人刑事检察工作机构和1500多个专门办案组。 

　　二、未成年人“捕诉监防”一体化机制运行的现实困惑 

　　第一,“重打击、轻预防”执法理念根深蒂固。由于我国刑事司法长期以来受到“重打击、轻预防”的执法理念影响,很多未成年人犯罪案件移送检察机关以后,承办人都会不自觉地把注意力放在对未成年人犯罪的打击方面,片面强调未成年人犯罪对被害人身心和社会和谐稳定所造成的危害,而忽视未成年人犯罪本身所具有的客观必然性,疏于对未成年人的教育矫治,从而使得涉罪未成年人的正当权益得不到应有的保护。

　　第二,办案人员严重缺乏和未检机构专业化程度低。由于当前检察机关案件多、人员少,再加上未检工作的特殊性,对办案人员各方面素质要求较高,不仅要精通法律条文、理论和刑事政策,而且还要能够熟练运用犯罪学、心理学、教育学、社会学等多门学科知识来指导办案实践,特别是在一些地方检察院,由于体制机制的制约,干部升职晋级空间有限,很难留住年轻人才,使得这方面的办案力量严重缺乏,专业化的未检机构也很难建立。

　　第三,制度保障体系不健全。保护未成年人合法权益和预防未成年人犯罪,涉及法院、检察院、公安机关、司法行政机关、学校、共青团、关工委、妇联等各个部门,单独依靠检察机关自身力量根本无法达到。例如,开展法制宣传、进行法律援助、启动社会调查、实施合适成年人到场和回访帮教等多项工作,都需要相关部门的积极参与和密切配合,需要相关部门提供必要的人财物帮助。

　　三、未成年人“捕诉监防”一体化机制运行之正当性 

　　第一,有利于全程保护涉罪未成年人的合法权益。实行一体化机制,可以将帮教关口前移,办案人员可以从案件受理直至诉讼执行甚至服刑完毕后,有针对性地教育和挽救涉罪未成年人,实施全程化的教育矫治,增强未成年人教育帮教效果。也可以更好地坚持刑罚个别化原则,全面了解掌握情况,不但根据犯罪事实、犯罪性质和社会危害程度等客观方面的因素,还能够综合考察涉罪未成年人的平时表现、家庭情况、犯罪原因、悔罪态度等情况,对涉罪未成年人决定是否逮捕和提起公诉。其他如通知合适成年人到场、法律援助、社会调查、快速办理、犯罪记录封存等一系列特殊制度的施行只有在一体化机制条件下才能更好地发挥作用。

　　第二,有利于充分发挥办案人员的法律监督职能。在未检职能分散情况下,各个环节的办案人员只对本环节负责,不可能对整个案件的诉讼过程负责,再加上案多人少,故很难实施有效的诉讼监督。而在一体化机制情况下,完全有条件建立一支高素质的未检工作队伍。办案人员对整个案件诉讼过程负责,强化了办案人员的岗位意识和责任意识,使得办案人员必须关注诉讼的每个环节,这必然要求办案人员强化对诉讼全过程监督,并不断提高自身理论业务水平和法律监督能力。

　　第三,有利于防止超期羁押和提高诉讼效率。一体化机制要求同一案件的审查批捕、审查起诉、诉讼监督、回访帮教、犯罪预防等工作由同一办案人员办理,承办人在审查批捕环节就已经对涉罪未成年人、案件和证据有关情况进行了详细深入地了解,这也就避免了在其他诉讼环节中重复阅卷、提讯、审查等工作,这一方面节约了诉讼时间,缩短了办案期限,有效防止了超期羁押的问题发生;另一方面节约了诉讼资源,降低了诉讼成本,提高了诉讼效率,缓解了案多人少的矛盾。

　　第四,有利于更好的预防未成年人犯罪。通过一体化机制,办案人员有宽裕的时间和足够的精力查清涉罪未成年人的个人情况、犯罪事实、犯罪情节以及犯罪动机目的;深入涉罪未成年人家中、居住地、就读学校以及其父母工作单位了解其平时学习生活情况,整合社会有关力量,形成工作合力,有针对性地进行教育、矫正和预防工作,共同为未成年人的健康成长创造安定和谐、积极向上的社会环境。

　　四、未成年人“捕诉监防”工作一体化运行机制的构建 

　　(一)科学合理的选人用人机制是前提

　　由于未成年人自身特点及其犯罪特性,使得从事“捕诉监防”工作一体化的办案人员必须承担特殊责任,即不仅要承担审查批捕、审查起诉、诉讼监督这一办案过程责任,还要承担在诉讼各个环节中对未成年犯的教育矫治工作,诉讼外被不起诉、服刑完毕的未成年人的回访帮教以及预防未成年人犯罪,保护未成年人的合法权益等。这首先必须转变传统的“重打击、轻预防”的办案理念,牢固树立“重预防教育、重帮教保护”的司法理念,还要求必须挑选懂得未成年人心理、富有爱心、耐心细致、善于做思想工作,具有犯罪学、心理学、教育学、社会学等方面知识的同志从事未成年人刑事检察工作。既要配备具有一定生活阅历、经验丰富的干部,也要注重吸收、培养充满朝气活力、了解时尚潮流、熟悉网络语言、能够与涉罪未成年人顺利沟通的年轻干部。特别是各级检察机关要注重提高办案人员的综合素质,加强爱岗敬业教育和业务知识培训,鼓励其学习犯罪学、心理学、教育学、社会学等各方面的知识,参加有关专业特别是心理咨询方面的培训和考试晋级活动,熟练掌握办理未成年人刑事案件的程序、技能和思想教育的方法。把人选好配好用好,为做好未成年人“捕诉监防”一体化工作提供智力支持和人才保证。

　　(二)严谨规范的操作运行机制是重心

　　第一,在机构设置方面,建立健全未成年人“捕诉监防”一体化工作机构。

    各级检察机关要高度重视未成年人刑事检察工作,要结合本地实际,尽快建立健全未成年人“捕诉监防”一体化工作机构(以下简称工作机构)。工作机构实行“捕诉监防”一体化工作模式,由同一承办人负责同一案件的批捕、起诉、诉讼监督和预防帮教等工作。同时要对工作机构的指导思想、主要职能、工作职责、目标任务以及办案流程等做出规定,进一步强化职能职责,确保机构有效运转。

　　第二,在批准逮捕阶段,着重做好羁押审查和社会调查工作。

    新刑诉法第269条第1款规定“对未成年犯罪嫌疑人、被告人应当严格限制适用逮捕措施”。笔者认为应当这样来理解“对于罪行较轻,具备有效监护条件或者社会帮教措施,没有社会危险性或者社会危险性较小的,一律不捕;对于罪行较重,但主观恶性不大,真诚悔罪,具备有效监护条件或者社会帮教措施,并具有一定从轻、减轻情节的,一般也可不捕;对已经批准逮捕的未成年犯罪嫌疑人,经审查没有继续羁押必要的,及时建议释放或者变更强制措施。”要将羁押必要性审查贯穿诉讼全过程,尽可能降低未成年人羁押率。社会调查制度是贯彻未成年刑事诉讼中刑罚个别化和全面调查原则的具体表现。[7]应强化对社会调查报告的审查,公安机关没有收集移送,应当要求其收集移送;工作机构也可以视情况自行或者委托有关组织进行社会调查,并制作社会调查报告。要综合分析涉罪未成年人性格特点、家庭情况、社会交往、成长经历、犯罪原因、悔罪态度、帮教条件等因素,据此作出科学合理的评判,并以此作为是否逮捕、是否起诉、量刑建议以及帮教矫正的重要参考。

　　第三,在审查起诉阶段,着重做好围绕是否起诉等相关工作。

    一是深刻把握附条件不起诉和分案起诉制度。“对于刑法之可能的扩张和滥用,必须保持足够的警惕,不得以的恶职能不得已而用之,此乃用刑之道也。”[8]当附条件不起诉与相对不起诉都可以适用时,要优先适用相对不起诉。要依法积极适用附条件不起诉,同时为避免滥用,要严格坚持“教育感化挽救”原则,所附条件具备教育感化功能,能够起到矫正目的;要坚持公平正义原则,所附条件客观公正、不枉不纵,以符合社会普遍认同标准进行衡量;要坚持诉讼经济原则,在兼顾公平正义的前提下,以最少的司法成本获得最大的社会效果;要坚持具体情况具体分析原则,所附条件具备针对性、合理性、可行性;要建立由工作机构牵头,联合监护人、律师、学校、单位、社区等共同对涉罪未成年人进行考察。对于未成年人和成年人共同犯罪案件,在不妨碍案件事实查清和开庭审理的情况下,应当将成年人和未成年人分案提起公诉,由法院分庭审理和判决。对涉外、重大、疑难、复杂的案件,未成年人系犯罪团伙主犯的案件,刑事附带民事诉讼案件,分案后不利于审理的,也可以不分案起诉,但应对未成年人采取适当的保护措施。

    二是坚决贯彻合适成年人到场制度。“该制度从英国少年司法制度中引进,有效解决了外来涉罪未成年人法定代理人到场率低的问题,有利于实现对未成年人的平等保护。”[9]工作机构在讯问涉罪未成年人时,应当首先通知法定代理人到场,如果法定代理人确实不能到场的,则应当通知其他适格成年人到场,这里的适格成年人包括其他成年亲属、所在学校、单位、居住地基层组织或者未成年人保护组织的代表到场,当有多个合适成年人时,涉罪未成年人应该享有选择权。这不仅有利于涉罪未成年人与办案人员进行沟通交流,而且有利于保障涉罪未成年人充分行使诉讼权利。

    三是有效落实法律援助制度。办案中一经发现,涉罪未成年人没有委托辩护人的,工作机构应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护,并认真听取律师关于无罪、罪轻或者无羁押、起诉必要的意见,充分保障涉罪未成年人正当行使诉讼权利。

    四是建立健全量刑建议制度。工作机构对符合法定条件的涉罪未成年人,应该主动向法庭提出适用非监禁刑或者缓刑的建议。工作机构应当积极摸索合理公正的量刑规律,积累量刑建议制度化的经验并逐步推广,不断提高依法保障涉罪未成年人的合法权益的能力,这有利于涉罪未成年人及其相关人员积极配合调查取证,从而保障一体化工作机制落到实处。五是深入推行快速办案机制。对被羁押的未成年人案件,在确保案件质量和落实特殊检察制度的前提下,严格控制补充侦查和延长审查起诉的次数和期限,尽可能快地办结案件;对未被羁押的未成年人案件,也应当加快办理速度,避免不必要的拖延。

　　第四,在诉讼监督阶段,着重做好对在公安侦查、法院审判、监所执行中落实涉罪未成年人特殊制度的监督。

    在公安侦查阶段,重点监督是否开展了羁押审查、社会调查、告知诉讼权利以及派遣法援律师等工作;在法院审判阶段,重点监督是否开展了合适成年人到场并听取意见、告知诉讼权利、派遣法援律师并听取律师意见以及刑事和解等工作;在监所执行阶段,重点监督是否开展了分案关押、亲情会见等工作。同时,要督促公安机关、法院尽可能加快办理速度、缩短办案期限,减少不必要的羁押和等待,节约诉讼成本,提高诉讼效率。

　　第五,在预防犯罪阶段,着重做好帮教社会化体系建设和落实检察环节综合治理各项措施。

    一是要加强与综治、共青团、关工委、法援中心、妇联、学校、社区、工会等方面的联系配合,整合社会力量,促进党委领导、政府支持、社会协同、公众参与的犯罪预防帮教社会化体系建设,实现对涉罪未成年人教育、感化、挽救的无缝衔接。建立健全观护帮教制度,引入社会力量参与对被不批捕、不起诉以及服刑完毕的未成年人进行帮教,完善帮教渠道,签订帮教协议,确保帮教工作落到实处。

    二是要坚持以担任法制副校长等形式,以案释法,开展对未成年人的法制宣传工作。要积极参与校园周边环境整治、对重点青少年群体进行教育管理等工作,深挖和严厉打击成年人引诱、胁迫、组织未成年人犯罪、向未成年人传授犯罪方法等犯罪行为,为未成年人健康成长营造良好环境。要加强对未成年人犯罪原因的分析,采取检察建议等方式向党委政府或有关方面提出预防犯罪的意见和建议,促进加强和创新社会管理工作。

　　(三)及时有效的监督管理机制是保障

    所谓“有权必有责,用权受监督”。一体化工作机制既然赋予了办案人员批捕权、起诉权、退查权、延长办案期限权等诸多权力,那么加强对办案人员办案过程的监督管理应是题中之义。

    一是完善内部监管机制。充分发挥部门负责人、分管检察长和案件管理部门的职能作用,落实不批捕、不起诉案件的请示、汇报制度,严格案件的流程管理和质量管理,组织开展案件评查、复查和备案审查等业务活动,严格办案纪律。成立督导组,开展定期抽查案卷材料、巡回考察法庭公诉、审查法律文书等活动来保证办案人员依法行使职权,确保依法公正办理好未成年人犯罪案件。

    二是强化外部监管机制。纪检监察部门加大对办案人员办案过程的监督力度,发现有违纪违法行为时,严肃查处,决不姑息。当事人对案件有异议时,可以向控申部门举报,检察院控申部门负责调查核实,并及时向当事人反馈。案件的办理过程和办理结果适时向社会公开,接受社会媒体和人民群众的监督。

　　(四)严格细致的考核评价机制是关键

　　一是树立鲜明导向。树立“以事业论英雄,凭实绩用人才”的选人用人导向,大力提拔敢于坚持原则,一身正气,秉公执法,工作中有思路、有激情、有韧劲、贡献大,实绩突出、群众公认的办案人员。

    二是优化考核考评办法。对考评考核指标进行分解和量化,把办案人员的政治素质、思想品质、工作业绩、理论水平、业务能力、创新能力、发展潜力和性格特征等全部纳入考评范围,在坚持不断完善年终、届中、届末等定期考评考核方式的同时,进一步加大动态考评考核力度,通过听取阶段性情况汇报、开展明察暗访、加强督查巡视、随机抽查考评等措施,全面采集履职情况、工作实绩、作风表现为主要内容的信息,并对重大疑难复杂案件办理情况进行专项考核,及时掌握办案人员的有关情况,真实反映办案人员的实绩。

    三是强化结果运用。坚持把考评考核结果作为办案人员评先评优、选拔任用、教育培养、待遇保障的重要依据。对表现出来的先进事迹和好的经验做法及时进行宣传推介;对违纪违规甚至造成重大负面影响的,坚决清理出办案队伍,同时对单位主要领导和分管领导进行约谈,构成犯罪的,依法追究刑事责任。从而真正实现比学赶超、创先争优、亮相迸发的干事创业的生动局面。